La regulación del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU), comúnmente conocido como plusvalía municipal, ha experimentado transformaciones sustanciales en los últimos años. Estas modificaciones han venido impulsadas principalmente por diversos pronunciamientos del Tribunal Constitucional que declararon la inconstitucionalidad de aspectos fundamentales de su configuración anterior. La sentencia 182/2021 supuso un punto de inflexión al declarar inconstitucionales los artículos que determinaban la base imponible, obligando al legislador a desarrollar un nuevo marco normativo que respetara los principios tributarios constitucionales.
Evolución jurisprudencial: el camino hacia la reforma
La trayectoria de la plusvalía municipal ha estado marcada por una serie de pronunciamientos judiciales que han ido socavando progresivamente su configuración original. El primer golpe significativo llegó con la sentencia 59/2017 del Tribunal Constitucional, que declaró inconstitucionales los artículos 107.1, 107.2.a) y 110.4 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL) en aquellos supuestos en los que se sometían a tributación situaciones inexpresivas de capacidad económica.
Esta primera sentencia abrió la puerta a numerosos recursos por parte de contribuyentes que habían sufrido minusvalías en la transmisión de sus inmuebles. No obstante, su interpretación generó discrepancias entre diferentes tribunales, lo que motivó que el Tribunal Supremo tuviera que intervenir mediante diversas sentencias para aclarar su alcance. La interpretación predominante estableció que correspondía al contribuyente demostrar la inexistencia de incremento de valor para quedar exento del pago del impuesto.
Posteriormente, la sentencia 126/2019 añadió un nuevo elemento al declarar inconstitucional la norma cuando la cuota a pagar resultaba confiscatoria por superar el incremento real obtenido por el contribuyente. Esta situación creó un marco de inseguridad jurídica tanto para los ayuntamientos como para los contribuyentes, que veían cómo la aplicación del impuesto quedaba sujeta a interpretaciones judiciales variables.
El golpe definitivo llegó con la sentencia 182/2021, de 26 de octubre, que declaró la inconstitucionalidad y nulidad de los artículos 107.1, segundo párrafo, 107.2.a) y 107.4 del TRLRHL. Esta sentencia cuestionó el método de cálculo de la base imponible del impuesto, al considerar que no se ajustaba al principio constitucional de capacidad económica, pues gravaba una renta ficticia o potencial en lugar de una renta real.
El Real Decreto-ley 26/2021: nueva configuración del impuesto
Tras el vacío normativo generado por la sentencia 182/2021, el legislador se vio obligado a actuar con celeridad para proporcionar seguridad jurídica. Así, el 8 de noviembre de 2021 se aprobó el Real Decreto-ley 26/2021, que estableció una nueva metodología para el cálculo de la base imponible del IIVTNU, adaptándola a los principios constitucionales señalados por el Tribunal Constitucional.
La reforma introdujo dos métodos alternativos para determinar la base imponible:
- Un sistema objetivo basado en coeficientes que se aplican sobre el valor catastral del suelo en el momento de la transmisión, graduados en función del periodo de generación del incremento.
- Un sistema directo que permite al contribuyente optar por tributar conforme al incremento real obtenido, calculado como la diferencia entre los valores de transmisión y adquisición del terreno.
Estos coeficientes, a diferencia del sistema anterior, no son fijos sino que se actualizan anualmente mediante la Ley de Presupuestos Generales del Estado, tomando como referencia la evolución del mercado inmobiliario. Además, se otorga a los ayuntamientos la facultad de reducir dichos coeficientes hasta un 15% para adaptarlos a la realidad inmobiliaria de su municipio.
Otra novedad significativa fue la introducción expresa de un supuesto de no sujeción para aquellas transmisiones en las que se constate la inexistencia de incremento de valor. Esta modificación vino a dar respuesta legislativa a lo ya establecido jurisprudencialmente, exigiendo al contribuyente que declare y aporte las pruebas que acrediten la inexistencia de incremento.
El Real Decreto-ley también estableció un régimen transitorio para aquellas situaciones que quedaron en el limbo tras la sentencia del Tribunal Constitucional, distinguiendo entre liquidaciones firmes, no firmes y autoliquidaciones. Esta regulación transitoria ha sido objeto de controversia y ha generado numerosos litigios sobre su correcta interpretación y aplicación.
Impacto económico en las haciendas locales
La reforma de la plusvalía municipal ha tenido un impacto significativo en las arcas de los ayuntamientos españoles. Antes de las modificaciones, este impuesto representaba aproximadamente entre el 3% y el 8% de los ingresos tributarios de muchos consistorios, especialmente en grandes ciudades donde el mercado inmobiliario es más dinámico.
Según datos de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP), la recaudación por este concepto ascendía a unos 2.500 millones de euros anuales antes de la reforma. Las estimaciones iniciales tras la entrada en vigor del nuevo sistema apuntaban a una reducción de entre el 30% y el 40% de estos ingresos, lo que ha obligado a muchos ayuntamientos a reconfigurar sus presupuestos y buscar fuentes alternativas de financiación.
Los municipios más afectados han sido aquellos con un parque inmobiliario envejecido, donde los periodos de generación de plusvalía son más largos y, por tanto, la aplicación de los nuevos coeficientes resulta menos favorable para la recaudación. Por el contrario, en localidades con un mercado inmobiliario más dinámico y con periodos de tenencia más cortos, el impacto ha sido relativamente menor.
Para compensar parcialmente esta pérdida recaudatoria, muchos ayuntamientos han optado por revisar al alza los tipos impositivos dentro de los márgenes permitidos por la ley. Esta estrategia, sin embargo, tiene limitaciones tanto legales como políticas, ya que un incremento excesivo podría generar rechazo entre los contribuyentes.
Otra consecuencia relevante ha sido el aumento de la litigiosidad relacionada con el impuesto. A pesar de que la reforma pretendía aportar seguridad jurídica, la interpretación de algunos aspectos del nuevo régimen, como la determinación del valor de adquisición o la aplicación del régimen transitorio, ha generado numerosos recursos administrativos y contencioso-administrativos. Esta situación ha supuesto un coste adicional para las administraciones locales, tanto en términos económicos como de gestión.
Adaptación de las ordenanzas fiscales
La implementación del nuevo marco normativo ha requerido que los ayuntamientos adapten sus ordenanzas fiscales, un proceso que no ha estado exento de dificultades técnicas y plazos ajustados. El Real Decreto-ley 26/2021 estableció un periodo de seis meses para esta adaptación, durante el cual muchos consistorios tuvieron que enfrentarse a la complejidad de integrar los nuevos métodos de cálculo en sus sistemas de gestión tributaria.
Problemática actual y cuestiones pendientes de resolución
A pesar de las reformas implementadas, el IIVTNU continúa planteando interrogantes y desafíos tanto para contribuyentes como para administraciones. Uno de los problemas más recurrentes es la determinación del valor real del terreno en el momento de la adquisición, especialmente en transmisiones antiguas donde la documentación puede ser escasa o donde el valor escriturado no refleja fielmente el valor del suelo.
La distinción entre el valor del suelo y la construcción, necesaria para la aplicación del impuesto, sigue generando controversias. Aunque la normativa establece que se debe aplicar la proporción que representa el valor catastral del suelo respecto al valor catastral total, esta fórmula no siempre refleja la realidad económica de la transmisión, especialmente en inmuebles antiguos cuya valoración catastral puede estar desactualizada.
Otro aspecto problemático es la retroactividad limitada establecida por el Tribunal Constitucional. La sentencia 182/2021 declaró que no podrían considerarse situaciones susceptibles de ser revisadas aquellas obligaciones tributarias firmes a la fecha de la publicación de la sentencia. Esta limitación ha generado situaciones de aparente inequidad entre contribuyentes que, habiendo realizado transmisiones en condiciones similares, reciben tratamientos fiscales distintos en función de si recurrieron o no en su momento.
La aplicación del régimen transitorio también ha sido fuente de litigios. Las discrepancias interpretativas sobre qué situaciones quedan amparadas por este régimen y cuáles deben someterse a la nueva normativa han motivado numerosos recursos. Los tribunales están emitiendo sentencias dispares, lo que contribuye a mantener un clima de inseguridad jurídica que la reforma pretendía precisamente eliminar.
Adicionalmente, la gestión administrativa del impuesto se ha complicado con la introducción de los dos métodos alternativos de cálculo. Los ayuntamientos deben verificar ahora si el contribuyente ha optado por el método directo y, en ese caso, comprobar la veracidad de los valores declarados, lo que requiere mayores recursos técnicos y humanos.
Discrepancias en la aplicación práctica
La aplicación práctica del nuevo sistema ha puesto de manifiesto discrepancias interpretativas entre diferentes administraciones locales. Mientras algunos ayuntamientos han adoptado una postura más favorable al contribuyente, aceptando con relativa facilidad las pruebas aportadas para demostrar la inexistencia de incremento o el valor real de adquisición, otros mantienen criterios más restrictivos, lo que genera desigualdades territoriales en la aplicación del impuesto.
El horizonte post-reforma: hacia un sistema tributario local más equitativo
La reforma de la plusvalía municipal debe entenderse como un paso dentro de un proceso más amplio de modernización del sistema tributario local español. Las deficiencias estructurales que ha puesto de manifiesto la crisis de este impuesto van más allá de sus aspectos técnicos y apuntan a la necesidad de repensar el modelo de financiación de las entidades locales en su conjunto.
Una de las principales lecciones de este proceso es la importancia de diseñar tributos que respondan a principios constitucionales sólidos, especialmente los de capacidad económica y no confiscatoriedad. La experiencia de la plusvalía municipal demuestra que los impuestos basados en valores ficticios o presuntivos están expuestos a un mayor riesgo de ser cuestionados judicialmente.
En este sentido, se está produciendo un debate sobre la posibilidad de sustituir el actual IIVTNU por un impuesto sobre plusvalías reales, integrado en el sistema de tributación de las ganancias patrimoniales. Esta alternativa permitiría una mayor coherencia del sistema tributario y evitaría la doble imposición que actualmente sufren los contribuyentes, que tributan por el mismo hecho imponible tanto en el IRPF como en el impuesto municipal.
Otra propuesta que gana adeptos es la de reformar el sistema de valores catastrales, actualizándolos de forma más ágil y precisa para que reflejen fielmente la realidad del mercado inmobiliario. Un sistema catastral más dinámico y ajustado a la realidad serviría de base no solo para una plusvalía municipal más justa, sino para el conjunto de tributos que recaen sobre la propiedad inmobiliaria.
La digitalización de la administración tributaria local también se perfila como un elemento clave para garantizar una aplicación más eficiente y equitativa de los tributos. Las nuevas tecnologías permiten procesar grandes volúmenes de datos sobre el mercado inmobiliario, facilitando la determinación de valores reales y la detección de posibles fraudes.
Finalmente, cualquier reforma futura deberá abordar el delicado equilibrio entre la autonomía financiera de los entes locales y la necesidad de garantizar un tratamiento fiscal homogéneo en todo el territorio nacional. La experiencia reciente muestra que un exceso de discrecionalidad municipal puede generar desigualdades territoriales significativas, mientras que una regulación excesivamente centralizada puede no adaptarse a las realidades locales diversas.
Propuestas para un sistema más robusto
Entre las propuestas concretas que se están debatiendo para fortalecer el sistema tributario local post-reforma, destacan la posibilidad de establecer mecanismos compensatorios para los ayuntamientos que han visto reducidos sus ingresos, la creación de un fondo de garantía que asegure un nivel mínimo de financiación independientemente de la evolución del mercado inmobiliario, y el desarrollo de herramientas tecnológicas compartidas que faciliten la gestión del impuesto y reduzcan los costes administrativos.